政府和社会资本合作模式（PPP）是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域通过特许经营等方式建立的长期合作关系，以利益共享和风险共担为特征，通过使用者付费和政府付费实现合理回报。该模式适用于交通、市政、环保、水利等具有稳定收益的公益性项目，操作方式包括BOT、TOT及产业投资基金等模式，政府负责价格和质量监管。我国自2014年推广PPP模式，作为新型城镇化发展战略的重要举措。

充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重要意义

政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。中国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。例如，在湖南省苏仙区，政府和社会资本合作模式被应用于农村垃圾治理，构建了“户分类、组保洁、村收集、乡镇中转、区处理”的收运处置体系，建成乡镇垃圾转运站14座、农村垃圾收集点1807座，实现垃圾无害化处理率达100%，助力该区获评2024年度“全国村庄清洁行动成效明显地区”。

另一个国际例子是肯尼亚政府于2025年12月宣布计划在海岸地区建设卫星发射场，采用PPP模式实施，项目旨在降低发射成本，利用赤道位置节约燃料并减少物流与运营成本，计划吸引包括海外投资在内的私人投资，预计2026年启动。

省级引导基金劣后杠杆模式由地方政府财政资金作为劣后方，母基金作为优先级，形成1:4的典型杠杆比例结构，项目需通过省级审核且地方政府承担主要风险。金融机构主导模式采用有限合伙架构，金融机构作为有限合伙人（LP）优先级，地方国企或平台公司担任次级LP，由指定股权投资管理人担任普通合伙人（GP）。实业资本发起模式要求发起方具备建设运营资质，通过与银行等金融机构联合成立有限合伙基金对接PPP项目，体现银企合作特征。

产业投资基金在PPP项目中采取资本金投入补充项目资本结构，通过阶段参股和跟进投资支持重点企业发展，运用贷款贴息缓解项目融资成本压力，利用贷款过桥满足企业短期资金周转需求。这些投放形式分别对应PPP项目不同阶段的资金需求，覆盖项目全生命周期管理。

产业投资基金通过资产买卖差价获取主要收益，退出路径包括企业上市后的股权减持、协议约定条件下的股权转让、符合回购条款约定的企业回购等方式。

2025年12月16日，国家发改委在《求是》杂志发表文章《坚定实施扩大内需战略》中指出，要发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力。截至2025年第三季度，全国政府引导基金总规模达9.93万亿元，其中湖北以5471.28亿元居首，北京和广东。2025年12月，清华大学田轩两重

主词条：关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见

2023年11月3日，国务院办公厅（国办函〔2023〕115号）发布通知，转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。该意见是为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，就规范实施政府和社会资本合作新机制（简称新机制）提出的指导意见。

（一）聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

（二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

（三）合理把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目。

（四）优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。

（五）明确管理责任分工。国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。

（六）稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

政府和社会资本合作（PPP, Public-Private-Partnership的缩写）模式：指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。