部院之争，即清末部院司法权限之争，是指清末“预备立宪”之初进行官制改革过程中，新设立的法部和大理院在司法权限划分上出现的一场大的争论。狭义部院之争发生于光绪三十三年四月初三到四月二十日（1907年5月14日—5月31日）之间，广义的部院之争始于丙午改制之初、终于《死罪施行详细办法》的正式颁布。

法部的前身刑部、大理寺的前身大理院均为中央司法机关，但两者地位不可同日而语。明清时期，中央司法权由刑部、都察院、大理寺等“三法司”共同行使，逐渐形成刑部审判、都察院监察、大理寺复核的格局。三法司中，刑部地位高、权力大、事务多，而大理寺仅负责死刑复核，属于典型的“闲曹部门”。时至清朝，“外省刑案，统由刑部核复，不会法者，院寺无由过问；应会法者，亦由刑部主稿；在京狱讼，无论奏咨，俱由刑部审理”，形成了部权特重、大理寺权力衰微的局面。其制衡与监督主要体现在都察院与刑部之间，而大理寺的平冤职能则缺失。

古代中国的政治生活遵循皇权至上的原则，皇帝集立法、行政、司法诸权力于一身，因而在各级体制中，行政与司法合一化是古代中国司法制度的一个基本特点。与此不同，在近代西方，权力的分立化是政治生活的运行准则。英国思想家洛克较早地提出了分权学说，主张立法权、行政权和对外权，应该分别由议会和国王行使。法国思想家孟德斯鸠也认为，要实行法治，就必须使立法权、行政权和司法权三权分立，否则就没有政治自由，国家就会腐败；这不仅阐述了立法权、行政权与司法权之间分立的基本原则，而且更重视司法权对于行政权的独立性，认为如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。

近代古典自然法学的分权思想对于近代西方政治与司法制度的建构起到了重要的作用。而当这一分权学说传入中国以后，在近代中国思想界及政治生活中也掀起波澜，推动了近代中国司法制度的变革与转型。早期维新思想家以及戊戌变法思想家们在设计君主立宪的改良模式时，充分注意到了分权学说及其制度构造的独特价值。郑观应对于泰西各国的议院制度评价甚高；他还肯定了近代西方陪审员的产生方式，提及仕官不得被公举为陪审人员，这表明了行政与司法的分离要求。王韬同样对英国近代政治体制及其司法状况给予高度认同。康有为更是明确地把西方分权政制作为维新变法的政治蓝图。严复也极力主张司法机关应与行政机关相分开，独立进行审判。

20世纪初年，经历了义和团运动冲击和八国联军入侵双重打击的清政府，陷入了日益严重的统治危机。面对内外交困的时局，清朝统治者意识到，不改变传统统治方式，其统治将难以为继。通过前往各国考察宪政之满族亲贵所见所闻，清朝统治者认识到，立宪与君权并非水火不容，如处理得当，立宪甚至可以不仅无损于君权，并且有利于“皇位永固”。而在有关立宪的整体构想中，统治集团也对司法机构的设置以及司法权力的运作问题给予重视。出使各国考察政治与宪政的诸大臣们，在考察期间很留意西洋诸国及日本政体中关于司法制度的安排构架。光绪三十二年七月六日（1906年8月25日），出使各国考察政治大臣戴鸿慈在奏折中专门论及了司法与行政的分立问题，强调由刑部改为法部之必要性，并主张：在中国建立由四级审判机关组成的的裁判所（法院）系统；建立案件管辖和上诉、申诉等制度；将检察机关附设在审判机关之内，专司刑事公诉之职；为了方便诉讼，在边疆省份建立巡回裁判制度。

光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），经过长期酝酿和再三权衡，清廷终于正式下诏，宣布仿行宪政，实行“预备立宪”。并同时提出从官制改革入手，率先建立实施宪政的行政体制作为推行宪政的基础性前提。既然宣布实行“预备立宪”，也必须在设官分职上尽可能与立宪各国改同一律，乃至引进“三权分立”之类的近代宪政原则以为标榜。

光绪三十二年九月十六日（1906年11月2日），庆亲王奕劻等在《奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中确定了官制改革的基本要义，并且附上《各部官制通则清单》《阁部院官制节略清单》两份中央官制改革清单。根据该奏折和清单，晚清司法机关设置发生了较大的变动，亦即：“刑部为司法之行政衙门，徒名曰刑，犹嫌维漏，故改为法部，以次于陆海军部。”“行政裁判院所以纠正官权之过当，大理院平反重辟，审决狱，成为全国最高之法院。”有关二者关系，则主张：“司法之权则专属法部，以大理院任审判，而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制”。概括而言，即是由大理院职任审判，而由法部作为司法之行政衙门监督审判。

光绪三十二年九月二十日（1906年11月6日），清廷颁布新官制，其中规定刑部改为法部，专任司法；大理寺改为大理院，专掌审判。九月二十一日（1906年11月7日），清廷补授戴鸿慈为法部尚书，绍昌为法部左侍郎，张仁黼为法部右侍郎；大理院正卿定为正二品，由沈家本担任。相较大理寺卿的品级，改制后的大理院正卿的地位显然提高了，但仍然低于各部尚书，仅与各部侍郎相当。作为最高审判机关，大理院从设立之日起就被定位在行政机构之下。这种定位显示出近代中国追求审判独立的艰难。

光绪三十二年（1906年）的这次官制改革，又称丙午改制。此次改制体现了司法与行政彼此分立的构想。但这种分立是不彻底的，学者公丕祥称之为“司法与行政的有限分立”，其要点是：虽然法部和大理院分立，但均受制于内阁、军机处，而内阁、军机处作为行政总汇，直接承旨办事，执掌行政大权，司法审判之权最终辖于君主。不仅如此，此次改制对法部和大理院的规定也十分模糊，成为部院之争的重要原因。

按照奕劻等人拟定并经清廷允准的清末官制改革方案，虽然司法与行政是彼此分立的，但是广义上的司法之权却被赋予法院和大理院这两个彼此联系、且又分工制约的司法机构。而对大理院的审判权限以及法部与大理院之间的权限划分问题，清廷改革中央官制的上谕仅为原则性的意见：“刑部著改为法部，专任司法。大理寺著改为大理院，专掌审判。”其中，对于司法、审判的概念及其彼此关系，以及法部如何监督大理院等诸多问题，上谕均语焉不详。

从近代法学理论来看，司法与审判实为在内涵上难以截然分开的两个概念。清廷对于司法权限之界定并不清晰的原则性意见，使得法部和大理院权限不明确，甚至互相交叉。埋下了法部与大理院的职能冲突的隐患。光绪三十三年（1907年），戴鸿慈曾致书时仍被清廷通缉而远在日本的梁启超，请教法部与大理院权限划分之事，指出“枢密诸员，不明新学”，且谕旨亦“含混不分疆界”，从而导致了部院权限纷争不已的局面，这种认识还是比较准确的。

制度本身的模糊性并非部院之争的唯一原因。由于机构调整和权力的重新分配必然会触及各自的利益，各衙门官吏对权力划分势必斤斤计较，互不相让，以至争执不已。特别是，在清廷既往的司法体制中，刑部一直居于最重要的地位，而审案判案又是其主要职掌，对于司法审判体制中的核心地位岂肯轻易相让，因此阻滞、掣肘乃至阳奉阴违对待审判权转移也属必然。

在这种情况下，堂官层面，以戴鸿慈为尚书、张仁黼为右侍郎的法部，在与以沈家本为正卿的大理院协商划分权限时，基于司法独立原则与权限划分方案的悖异，以及戴、张与沈家本在对待立宪的真诚程度以及关于西方法律原则的理解与认同方面存在较大歧见，院部之间出现矛盾乃至对立，可以认为是势所必然。部院长官意见不合，同样会对司员产生影响。司员们看重升迁与薪俸，而新旧衙门升迁迟速有别，各衙门薪俸水平不一，为部门利益和个人饭碗，同样会出现意见不合乃至意气之争。

光绪三十二年（1906年）十月二十七日，沈家本主持的《大理院审判编制法》以及《审判权限厘定办法折》奏进。沈家本等提出：建立全国审判的四级三审制，将全国审判机构划分为大理院、高等审判厅、地方审判厅、乡谳局四级，明确了各自其中的权限。其中，大理院审理宗室官犯、抗拒官府、特交案件、不服高等审判厅判决的上诉案件。

在上述方案中，备受法部掣肘的大理院，对“审判权”进行了扩张解释：首先明确大理院享有最高审判权和司法解释权；其次规定四级审判机构及其级别管辖，以及各级审判机关将案件报司法行政机关的复核及备案程序；三是规定各级审判机关附设检察局，并配置一定人员；四是创设了“大理院直辖审判厅局”，规定京师设大理院、高等审判厅、城内外地方审判厅和城谳局四级审判机构，其中京师高等审判厅以下的三级审判机构均属“大理院直辖审判厅局”，大理院长官有权酌核办理大理院和各“直辖厅局”各科各课送呈的“一切事务”，各直辖厅局的行政事务也须禀承大理院酌核办理。显然，大理院对法部拥有的司法监督权和重罪案件复核权并无异议，却试图构建一个行政化的京师审判系统，谋求大理院在司法体制中的地位。

光绪三十二年十二月十八日（1907年2月10日），军机大臣奕劻等人呈送《奏核议法部官制并陈明办法大要折》。该奏折对法部的权限作了全面广泛且扩张性的规定；对法部与大理院的彼此权限作出了倾向于法部的规定；更有甚者，这份关于法部官制的奏折，试图因袭过去刑部行使详核律例之权力，把汇订法律的权限也归之于法部，而不是当下主持变法修律事务的修订法律馆（负责人为沈家本）以及后来的宪政编查馆。

法部的上述庞大的权力领域，则通过“二厅、八司、一所”的组织系统加以实施，具体包括承政厅、参议厅共二厅，设审录司、制勘司、编置司、宥恤司、举叙司、典狱司、会计司、都事司共八司，以及收发一所。这些厅、司、所又各有其具体的职权范围，这显然比专任审判的大理院之权力范围广泛得多。因之，关于法部官制之奏折和《法部官制清单》对于法部以及隶属于法部的承政厅、审录司、制勘司、编置司、宥恤司等分支部门的权限设定，与《大理院奏审判权限厘订办法折》和《大理院审判编制法》赋予的以大理院为首的审判机关系统的权限，每每有或重合或交叉或并行之处，亦就难免产生权限争端。

光绪三十三年（1907年）初，部院之争进一步激化并公开化。此年春节，法部秋审处借湖广会馆作团拜，期间，法部官员曾鉴与大理院官员董康发生激烈争执。当时，大理院希望主持筹建高等及地方裁判厅，法部则认为大理院只能在其本层级的审判事务上独立，不能管理其他层级的审判事务，审判以外的其他事务更应由法部来负责管理。据《申报》和《盛京时报》报道，法部堂官后来做出让步，将高等及地方裁判厅的筹建事务让与大理院主持。但是，双方的矛盾并未根本解决。

光绪三十三年四月三日（1907年5月14日），由于部院对司法权限划分未能协商一致，出于期望尽可能清廷首肯法部提出的权限划分方案，法部由戴鸿慈领衔，单独奏上了《酌拟司法权限缮单呈览折》，提出司法权层层监督审判权的主张，明确说：“夫所谓司法者与审判分立，而大理院特为审判中最高之一级，盖审判权必级级独立，而后能保执法之不阿，而司法权则必层层监督，而后能防专断之流弊。”并据此拟定了法部之十二条司法权限，主要内容包括：

清廷采纳了这一方案。

概括而言，法部的方案主张，法部的司法行政权包括司法和行政两方面的权力。这一方案对于概念的界定，不无一定道理，这是因为，司法有广义与狭义之分：狭义的司法专指审判，广义的司法，除了审判之外，还涵盖检察、侦查、司法行政诸领域；法部的奏折认为审判权之行使以审级关系的独立性为依归，而司法权之运作则以上下级之间的监督关系为准绳——这里的“司法”和“司法权”，在除审判之外的较为宽泛意义上的司法和司法权的意义上是可以讲通的。但问题在于，法部主张的“司法权”中，同样包含了与审判权具有相通的意蕴的职权内容。根据这一方案，法部将与大理院一样行使审判权（尽管是部分审判权）。

光绪三十三年四月九日（1907年5月20日），亦即戴鸿慈的上述奏折呈上并经清廷允准的六天之后，沈家本向清廷呈送《奏厘订司法权限折》（并清单按语）。沈家本认为，部院冲突之形成实为权限未清之故，并进行了具体论述。

就司法审判权而言，沈家本认为：按照法部官制和法部关于司法权限之奏折的权限设定，大群之案需报法部覆核，秋朝审大典亦需报法部核定，这样原先裁定官制改革方案关于大理院专任审判之权限设定，就形成法部与大理院共同分享审判权的审判权力配置格局，原先完整的审判权专有行使的权限安排，被分割为分别由两个部门行使，审判权一分为二，这势必产生部院在司法审判权问题上的权限冲突。

就司法行政权而言：一方面，沈家本所奏充分肯定法部行使司法行政权的正当与合理性；另一方面，尽管司法人事权为司法行政权的组成部分，本属法部行使，但是在特殊的情势下，作为全国最高裁判机关的大理院毫无用人之权，这显然不利于司法人才队伍的建设与发展，亦与当下繁重的司法裁判任务不相适应。只有当法律人才培养造就卓有成效，各省审判官俱由法部任用之时，大理院的用人之权方可回归法部，而这一条件尚不具备。

此外，大理院的这份奏折还对法部自行具奏之举颇有微词。这是因为，法部关于司法权限的奏折所列出的十二条司法权限清单，大理院与法部之间尚在“往返晤商”、“酌量定拟”过程之中。其中，有的问题双方已经商定，而有的问题彼此尚未确定，本当部院形成统一意见后“合词请旨遵行”，但是，在双方“商未就绪”的情况下，“法部已自行具奏”。即便如此，沈家本仍然从晚清司法改革的全局出发，既向清廷申明法部司法权限清单中“尚无窒碍各条，臣等自当钦遵办理”，又向清廷力争，对该清单中存有窒碍的第一、六、七、九条提出修正意见。

光绪三十三年四月九日（1907年5月20日），亦即沈家本上奏的同日，清廷上谕称：“本日大理院奏司法权限酌加厘订开单呈览一折，著与法部会同妥议，和衷协商，不准各执意见。”四月十二日（5月23日）清廷又进一步采取行政措施，将大理院正卿沈家本与法部右侍郎张仁黼对调任职，以釜底抽薪之法来解决部院司法权限之争议。因朝廷震怒而惶恐不安的法部和大理院相互妥协，很快于四月二十日（5月31日）上呈了《遵旨和衷妥议部院权限折》，提出：大理院自定之死刑案件，经法部覆核后，由部院会同具奏；速议之件及汇案死罪之件，经部院驳正或覆核，再由部院具奏；大理院之推丞、推事及附设之检查厅丞各官，均由部院会商请简、请补，等等。

经过法部与大理院的反复交涉，加之清廷的政治平衡手段，二者之间争夺司法权限的风波暂时停息。然而，部院之争并未随着双方的“和衷妥议”而结束，而是继续贯穿于法部和大理院存在的整个历史时期。

光绪三十三年（1907年）八月，沈家本奏呈《法院编制法》草案，草案确认了部院“和衷妥议”方案的基本原则，但迟迟没有核议通过。

宣统元年十二月二十八日（1910年2月7日），宪政编查馆在向清廷奏呈核订后的《法院编制法》及附属章程的奏摺中，对部院权限做了专门划分：“于定制颁行之始，切实声明：凡从前法部大理院权限未清之处，自此次《法院编制法》颁行以后，即应各专责成。拟请嗣后属于全国司法之行政事务，如任用法官、划分区域，以及一切行政上调查、执行各项，暨应钦遵筹备事宜清单筹办者，统由法部总理主持，毋庸会同大理院办理，其属于最高审判，暨统一解释法令事务，即由大理院钦遵国家法律办理。”同日，上谕重申了这一划分：“立宪政体必使司法、行政各官权限分明，责任乃无诿卸，亦不得互越范围。自此次颁布《法院编制法》后，所有司法之行政事务，著法部认真督理，审判事务著大理院以下审判各衙门，各按国家法律审理，从前部院权限未清之处，即著遵照此项奏定各节，切实划分。”

宣统二年二月二十九日（1910年4月8日），宪政编查馆又奏呈了核议后的《死罪施行详细办法》，该办法秉承《法院编制法》的精神，并对其进行了补充，细化了法部和大理院在死罪覆核问题上的权限，重新厘定了大理院的受案范围，进一步明确了法部和大理院的权限范围。

部院之争的结果，就是将大理院的司法行政权和法部的司法审判权逐步剥离，随着改革的逐步深入，部院之争的诸项问题问题渐次得到解决。宣统元年十二月（1910年2月）《法院编制法》的奏准颁布，基本上肯定并贯彻了四级三审制、审判独立、公开审判、合议制等进步的审判制度和原则。上谕“自此颁布法院编制法后，所有司法之行政事务，著法部认真督理，审判事务著大理院以下审判各衙门，各按国家法律审理。从前部、院权限未清之处，即著遵照此次奏定各节，切实划分”。宣统二年（1910年），行政机关与司法机关共同参与的秋审和朝审制度被废止。

在中国历史上，部院之争首次在制度建设和实践层面上提出了“审判独立”这个命题。这对于近代司法制度转型而言，至少在两个方面有着极为重要的意义：首先，在法部控制司法大权的前提下，“审判独立”的提出关系到司法改革的基本方向；其次，在中央集权的体制下，“审判独立”则关系到三权分立的政体建设。而透过部院之争及其解决的过程，可以看到，在集权体制下，由于审判权或明或暗地受制于司法行政权，审判独立的实现必定是一个长期而艰苦的过程。

民国初年，北京临时政府司法部与大理院之间就关于《各级审判厅试办章程》所定民事上告期限和上告程序是否可由大理院变更、前清《禁革买卖人口条款》是否可由司法部认定无效这两个法律问题，也曾展开一场论争，有学者将这次论争也称为“部院之争”。其中，司法部即承接晚清部院之争中的法部而来，而大理院系承接晚清大理院。民国“部院之争”的焦点与清末部院之争已有所不同，但同样是实现司法权与行政权的分离、实现司法独立的阵痛和代价。

戴鸿慈：“自去年七月宣布预备立宪之旨，其后组织内阁……惟枢密诸员，未明新学，故颁谕之始，即已含混不分疆界（谕云：以刑部改为法部专任司法，大理寺改为大理院专任裁判），致令部院诸员，纷纷争议，互起冲突。山阴尚书力主和平，甘居退让，而沈堂（大理院卿家本）乃以阴柔手段，攘窃法权，一切用人行政区划审判区域事宜，不关白法部，径直上奏，惟留秋朝现审诸例案，推诸法部，自馀修律大臣法律学馆，皆归一人之手，法部不过问焉。夫修律者，立法部之义务也；司法调度司法警察者，司法省之义务也；秋朝现审者，大审院之义务也。今以一人之责任，兼三权而有之（秋审等大理院仍旧办事，不过令法部覆核耳），其不丛弊者几何？且以修律一事，即令公诸司法省，尚未符今日立宪国体制，何况立法者此人，执法者此人，委任检察局员各级审判局员者亦此人。窃恐宣布之后，译诸报章，为环球立宪国所指笑。”

梁启超：“盖大理院前经入奏，将一切用人行政区划审判区域修律各事，皆作为该院权限，恰恰倒置也。某尚书欲与之争，而苦不能引学理及各国例以为援，故乞相助，窃计吾国人日以争权为事，诚属可耻，然此事之曲，却不在法部，而在大理院，则助之亦宜。”

韩涛：“部院之争，表面上是法理之争，背后实则是权力之争。在权力之争的背后，除了部门利益与个人私利之外，还折射出传统司法制度与近代司法观念的差异。某种程度上，可以说，部院之争，是传统全能型司法向近代专门化司法转变过程中的必然事件，也是近代司法变奏过程中不可避免的插曲。部院权限日益厘清的过程，是近代司法艰难独立过程的一个缩影，同时，也记录着预备立宪逐步推进的轨迹。因为，真正的立宪，必然需要完全独立的司法。没有完全独立的司法，也就没有真正的立宪。”