。该事件旨在加强中央集权，解决计划经济实施中地方分散主义问题。

新中国建国之初，中共中央通过军事占领的办法，全面掌管新占领区党政军民大权。随后，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区（华北政府后并入中央），各行政区都设有大区一级的行政机构，实行党政军一体化管理。

在六大区里，中央局书记、军区司令员和军政委员会主席，即党政军一把手一肩挑的，有三位。如中南局第一书记、中南军政委员会主席、中南军区司令员都由林彪一人担任；东北局第一书记、东北人民政府主席、东北军区司令员都由高岗担任；西北局第一书记、西北军政委员会主席、西北军区司令员都由彭德怀担任。

其他如华东、西南，也基本上是党政军一体。华东局第一书记、华东军政委员会主席、华东军区政委为饶漱石，陈毅为军区司令员；西南军政委员会主席、军区司令员为刘伯承，西南局第一书记为邓小平。

只有华北区的情况稍微特殊一些，如1949年建国前后，华北人民政府主席为董必武，华北局第一书记一度由刘少奇兼任，后才交予薄一波，军区司令员则为聂荣臻。

经过这样一种设置后，各大区党军政权力，实际上从一开始就是牢牢地控制在各大区中央局的领导之下的。大区领导人集党政军大权于一身，极具个人权威，俨然在北京之外又有多个中央，这令毛泽东十分担忧。

另外，毛泽东认为，分散主义不仅地方上有，中央也有。中央人民政府成立以来，刘少奇负责组织人事和财经事务，周恩来领导的政务院负责除军事以外几乎一切政务。周恩来和董必武等人主张党政分开，党的方针政策要通过政府实施，党不能直接向群众发号施令，因此政务院所属各部门工作，通常不向毛泽东请示汇报就推行。毛泽东身为中共中央委员会主席，对许多工作都不经手甚至不知情，毛泽东曾发牢骚说“什么都是西花厅（周恩来和邓颖超办公和居住的处所），哪有颐年堂！”

这种形态，使毛泽东深感加强集权的紧迫性。将大区领导人调入中央任职则一举两得，既可从地方收权，又可分担刘少奇、周恩来的权责，于是有了调“五马”进京的构想。

密集宣召地方大员进京开会

在“五马”进京之前，各大区军事将领已先行一步调离。辽沈战役后，原东北军区司令员林彪率部入关，由不太懂军事的高岗接任司令员兼东北局书记；林彪担任华中局（后改称中南局）书记兼司令员，1950年10月，他到苏联养病，中南局事务由第二书记邓子恢负责；同一时间，西北局第一书记彭德怀远赴朝鲜战场，西北局第二书记习仲勋成为实际负责人；西南局第二书记刘伯承1950年到南京筹建解放军军事学院；华东军区司令员陈毅与华东一把手饶漱石不和，留在当地也有制衡作用；华北军区司令员聂荣臻入驻中南海担任解放军代总参谋长，不再过问华北军区事务。

中央同时采取多种措施加强对大行政区的联系与控制。比如密集宣召地方大员进京开会，新中国成立后仅8个月，就召开了80多种全国性的专业会议。各大区主要领导人与中央及其他区之间的兼职和交流不断，还规定大区每3个月须向政务院送工作综合报告一次等，重要会议记录和资料报送政务院等。

向苏联学习

新中国成立后各方面工作都向苏联学习，权力集中到中央后如何分工，首先想到的也是向苏联取经。1952年6月20日，毛泽东发给斯大林一封电报：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，我们拟即参考联共（布）中央的经验加强我们党的中央机构，为此，我们要张闻天同志和你所指定的一位同志作一些谈话，以便使他了解联共（布）中央在这方面的经验。”

毛泽东同时发给驻苏大使张闻天电报，透露：“中央拟将各中央局书记及其他一些干部调到中央工作，并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。但我们对于联共中央的政治局、组织局和书记处三个机构的组成、职权和关系还不清楚，我们想了解联共中央有关这三个机构的经验作为我们建立中央机构的参考。”张闻天的任务就是去问明这三个机构的性质、任务、组织成分、职权和它们之间的相互关系等，然后向中央作一报告。

1952年7月，刘少奇批转《关于加强党中央办事机构的意见》，“拟于明年初将各中央局的书记抽调回来，以加强中央领导。”

毛泽东从1952年开始，陆续通过各种办法，把各大区书记，包括邓小平、饶漱石和高岗，以及在地方上有较大影响的叶剑英等都先后调到北京来，让他们担任中央一级的领导工作。1954年，又进一步把大区仅剩的负责的军事将领陈毅、贺龙等也都调到中央来了。

毛此举实为“一石三鸟”。第一，各路“诸侯”进京，群英聚集，加强了中央的领导力量。第二，分权，计划委员会成立，在职能方面平分了中央政府的“半边天下”，“形成刘(党务)、高(经济)、周(外事与统战)三足鼎立的新格局”。第三，把各大区首领调到自己身边来，这是砍“山头”、削弱“诸侯”大权的重要一步，“不失为调虎离山，防患未然之举”。

1952年10月8日，高岗进京，毛泽东对他的殷切盼望之情非比寻常。9月毛泽东给高岗发了三次电报催促速速来京，25日的电报还问，到京具体是哪一天、什么时间，以便前去迎接。建国初期的东北可以说处处当先，事事垂范。高岗在陕北根据地时就受到毛泽东赞赏，东北解放较早，紧邻苏联，战略位置格外重要，让高岗负责东北全局工作足见对他的重视。东北继承日占时代工业遗产，优先得到苏联贷款和技术支持，自然资源得天独厚，高岗主政期间处处争先创佳绩。

在农业合作化和工会工作等问题上，当毛泽东与刘、周有分歧，高岗都站在毛这一边。毛泽东对高岗信任有加，不止一次表扬他，对他也很宽容。高岗去北京赴任之前，对秘书说，以后到中央工作，要小心谨慎，少说话，不写文章，搞好自己所管辖的工作。

到北京之后高岗很快就忘记了忧虑，迅速投入到极富挑战性和成就感的新工作中。他受命筹建中央人民政府国家计划委员会，这个机构与政务院平行，中央所有工业和经济部门先后划归计委管理，堪称“经济内阁”。高岗出任新成立的国家计划委员会主席，主持“经济内阁”，尤为显要，被称为“一马当先”。

然而，高岗和饶漱石，一入京就陷入了恶性官场争斗。1954年2月6日至10日，中共七届四中全会在北京召开。全会通过根据毛泽东建议起草的《关于增强党的团结的决议》，不点名地批判了高岗、饶漱石的反党分裂活动。1955年3月21日至31日，中共中央举行全国代表会议，正式通过《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》，开除高岗、饶漱石的党籍，撤销他们所担任的一切职务。“高饶事件”以高岗、饶漱石失败而告终。

最先赴命的是西南局第一书记邓小平。因为周恩来和陈云1952年8月将出访苏联，急需邓小平出任政务院副总理主持工作。刘少奇1952年7月中旬给邓小平发电报，邓小平7月下旬就携全家到了北京。在重庆到北京的飞机上，邓楠想到在重庆别人都管爸爸叫“首长”，好奇地问“到了北京爸爸是什么长”？邓小平回答：“脚掌”。

1952年8月7日，以毛泽东为主席的中央人民政府任命邓小平为政务院副总理。8月13日，在邓小平主持召开的政务院第148次政务会议上，周恩来宣布：“在我奉毛泽东主席之命赴苏联访问期间，由邓小平代理总理职务。”邓小平进京后，不仅担任政务院主持日常工作的副总理，在总理离京时代理总理职务，而且毛泽东还指定：“凡政府方面要经中央批准的事件，请小平多管一些。”即由邓小平代表中共中央管理政府方面的事。

最后一个到位的是饶漱石，1952年秋他赴苏联参加苏共十九大，耽误了进京行程，1953年春才正式就职，担任中央组织部部长并兼管工会、青年团、妇联工作。

1952年春，他患有严重的面部痉挛无法工作，经华东局常委会报请中央同意，由粟裕陪同他到北京休养治疗。5月间，他在半夜突然求见已经入睡的毛泽东。据杨尚昆回忆，“饶漱石东拉西扯地谈了大约3个小时。过后，毛主席向我提起这件事，说那个晚上他听了半天也闹不清饶到底要说什么，最后才听出点眉目，原来饶怀疑中央不信任自己，找他摸底来了。”

“高饶事件”后，饶漱石花半年时间写了份两万字检查，交代自己四个错误，其中之一是“在京休养期间半夜打扰毛主席休息”。在检查中，他承认当时自己患得患失，无端怀疑中央让他来京休养是“调虎离山”，不信任他，而想从毛泽东口中试探中央对他的态度。

1953年，饶漱石调任中央组织部部长，并分管劳动人事工资工作，是政务院五个口的负责人之一。为党的组织建设、思想建设、作风建设提出了一系列行之有效的措施，得到了毛泽东的肯定。后由于高饶事件被开除出党。

1953年1月邓子恢带病赴任，毛热情地拉着他的手说：“子恢同志，调你来做中国农民的统帅。”邓子恢谦虚地摆摆手说：“不敢当，不敢当，还是主席当统帅，我们当助手，为中央出谋划策。”

1953年2月中央农村工作部正式成立。邓子恢任部长，陈伯达、廖鲁言任副部长，杜润生任秘书长。农村工作部作为党的农村政策研究机关，指导全国的农村工作，中心任务是组织与领导农民的互助合作运动，实现农业集体化。

邓子恢还任国家计划委员会副主任。邓子恢是“五马”中年龄最大的，老成持重，长期从事农村工作，与富于工业经验的高岗搭档正好是一农一工。高岗秘书赵家梁回忆，高岗当时暂住在翠花湾的东北驻京办事处，公务极为繁忙，通常不出来迎接访客，唯独邓子恢来的时候他特意叫秘书出门迎候。

1952年9月，习仲勋调任中共中央宣传部部长兼政务院文化教育委员会副主任、党组书记，原部长陆定一降职为副部长。当时，习仲勋快满39岁。以这个年龄而主持中央一个十分重要部门的领导工作，在建国初期是不多的。

毛泽东曾问薄一波对习仲勋的看法，薄回答：“年轻有为”，毛说是“炉火纯青”。毛泽东坚持“中宣部的班子要动一动”，习仲勋同志“虽然不是知识分子，但是他很善于做这个工作”。毛用耍蛇人的故事勉励他：蛇看起来很吓人，但是它在耍蛇人的手里就非常驯服。这是因为耍蛇人掌握了蛇的活动规律。你没有做过宣传工作，做上一段，掌握了宣传工作的规律，不就可以当了嘛！而且还能够做得好。

陆定一从大革命时代就从事宣传工作，遵义会议后几乎一直是中共宣传口第一领导。但实际上，此前中宣部的会议经常是副部长胡乔木主持，部长陆定一坐在下面听。陆定一晚年说：“乔木是毛主席的秘书，经常传达毛主席的指示，说毛主席如何如何说的。我们只好听他的。”“五马进京”之前刚刚进行了“三反”运动，中宣部打虎会议竟然没让部长参加，结果研究推出的老虎就是陆定一的夫人严慰冰。本来就居于副手地位的陆定一，对降职处之泰然，与习仲勋关系融洽。

习仲勋主持中宣部工作并主抓教育工作后，制定了“整顿提高、重点发展、提高质量、稳步前进”的16字方针，正确指导了建国初期的文教工作。

高饶事件促使大区最终撤销

“五马进京”各就各位，对大行政区的调整也在同步进行。至1953年2月，以东北为首，各大区相继撤销军政委员会，改为行政委员会。大区军管制度结束，行政委员会不再是地方最高一级国家行政机关，而成为“虚级”，仅作为中央领导地方工作的代表机关，即中央人民政府的组成部分和派出机构。

各地权力收归中央之后，接下来的问题就是中央内部的统一和集权。毛泽东认为“在很多部门中极端缺乏思想领导和政治领导的状况是完全不能容忍的”。毛泽东曾叹气说：“有些重大问题也不向我请示商量，就擅自做主”。

1953年初，毛泽东写信批评了周恩来、邓小平、薄一波等，未经中共中央讨论即由政务院通过了新税制。同年5月，毛泽东给刘少奇和杨尚昆写信说：“凡用中央名义发出的文件、电报，均须经我看过方能发出，否则无效。请注意”。在“否则无效”四个字下面加了着重号。

基于中央工作存在的上述问题，1953年上半年毛泽东指示政府各部门开展“反分散主义”斗争，批判离开总路线的“右倾机会主义的错误倾向”，并对党和国家机关的领导机构和人事安排做了大幅度的调整，八个全国主要工业部门划归给高岗任主席的国家计委领导。这一安排改变了周恩来及政务院主管一切国家事务的局面，周恩来实际负责的工作只有外事和统战，刘少奇负责的财经委员会工作也部分划归高岗。

一时间，刘周高在中央呈三足鼎立之势，高岗某种程度上甚至比刘、周更耀眼。1953年，中央提出社会主义过渡时期总路线，如何过渡，过渡需要多长时间，高岗的意见往往得到毛泽东的赞同。毛泽东给予高岗不一般的信任，经常和他交心，坦言对其他人的不满。

毛泽东的信任使高岗得意忘形，他多次向中央及地方的重要领导人透露毛对其他领导人的不满，进行“私下串连”，在若干事件中对刘少奇、周恩来间接发难。这种非组织活动触犯中共纪律的大忌。饶漱石恰好在同一时期与刘少奇、周恩来发生一些争论和冲突，引起了毛泽东的注意。其间穿插苏区干部与白区干部的矛盾，原华北局干部与其他地区干部的矛盾，“山头”政治影响党内团结，毛泽东于是发起对高饶的批判。

高饶“分裂党的活动”正好是“反分散主义”、加强中央集权的反面教材。中共中央党校党史博士范晓春研究认为：“由于高、饶都有着大行政区的背景，因此，中共对‘独立王国’的批判就难以避免把高、饶在大行政区的某些执政行为冠以搞‘宗派活动’的帽子，也就不能不涉及和影响到中共已然形成的即将取消大行政区的决策。”

对高饶两人的批判及他们个人的检讨中，都提到了被调来中央工作时，疑心是“调虎离山”，等于说他们在地方有占山为王之势。这对各大行政区都有敲山震虎的效果，各大区纷纷向中央表决心。范晓春总结道：“尽管‘高饶事件’不是导致大行政区撤销的直接原因，但它却是‘压垮骆驼的最后一根稻草’，亦或是中央撤销大行政区的有利时机之一。”

1954年4月开始，中共中央讨论了撤销大行政区的具体问题，6月通过撤销大区的最终决议。8月17日，高岗自杀身亡。至1954年底，五大行政区先后撤销。由于大区机构非常庞大，撤销后最直接的问题就是几万名干部如何安置。大区高级领导人大部分进入中央任职并且受到重用，普通干部在本地机关和职能、业务部门消化。东北因为出了高岗，高级干部受到株连较多，主要领导几乎全部撤职或降级下放，华东少数干部受到处分。

大区撤销是1954年中国政治体制转向集权的一个部分。1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，制定和颁布了《中华人民共和国宪法》，基本框架模仿苏联宪法，明确规定了过渡时期的总任务和建成社会主义社会的总目标。《共同纲领》完成了临时宪法的使命，全国政协也不再是代行人大职能的最高权力机关。大区撤销标志着地方权力收归于中央，第一届人代会标志着中央权力收归于中共。

1956年，在社会主义改造基本完成之际，毛泽东做了《论十大关系》的报告，其中谈到“处理好中央和地方的关系”。“拿我们自己的经验说，我们建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，这是正确的。??为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。这种特殊不是高岗的那种特殊，而是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的。”